כותרת מאמרה של מרב דוד, "מצד אחד ההון, מצד שני ההמון", מניחה שיש הון אחד ידוע והמון אחד ידוע. גורמים רבים במערכת היו שמחים אילו זה אכן היה כך, אלא שהמציאות מורכבת בהרבה. \\ מאמר תגובה שפורסם במגזין "תלם"

הייצוג בכנסת

באפריל 2008 נקבע תיקון לחוק הכנסת שהסדיר לראשונה את פעילותם של מייצגים הפועלים בה – שדלנים בשפת החקיקה או לוביסטים בשפה הרווחת. פרק י"ב בחוק, העוסק בלוביסטים, עודכן מאז כמה פעמים אבל עיקרו ברור מאוד: כל מי שמייצג בכנסת צד שלישי ועושה זאת בדרך של עיסוק – מחויב ברישום וזיהוי כלוביסט, או בלשון החוק: "מי שדרך עיסוק או בתמורה למען לקוח נוקט פעולות לשכנוע חבר הכנסת בקשר להצעות חוק ולחקיקת משנה בכנסת או בוועדותיה, להחלטות הכנסת וועדותיה ולמינוי או לבחירה של אדם לתפקיד על ידי הכנסת או על ידי גוף שנציג הכנסת חבר בו" (סעיף 65 בחוק הכנסת). החוק קובע שלושה חריגים שבהם ייצוג לא ייחשב כייצוג של לוביסט: כשהמייצג הוא עובד הגוף המיוצג (מי שבדרך כלל מתייחסים אליו כלוביסט פנימי, אבל זה יכול גם להיות מנכ"ל חברה), מי שמייצג כחלק מתפקיד שהוא ממלא על פי חוק ומי שמייצג בהליכים מעין-שיפוטיים בכנסת (כמו הליך הדחת חבר כנסת או הסרת חסינות).

כלומר, הכנסת עיוורת לתארים דוגמת עורך דין, רואה חשבון, דוקטור וכיוצא באלה  וקובעת כי כל מי שמייצג צד שלישי חייב ברישום. כתוצאה מכך, פעמים רבות גם היועץ המשפטי או הכלכלי של גוף יירשם כלוביסט, לצד הלוביסט המסחרי.

כיום רשומים בכנסת 127 לוביסטים, שכמחציתם משתייכים לתאגידי לוביסטים והיתר עצמאים או רשומים כמייצגים אף שאינם עובדים בייצוג פרלמנטרי אלא משמשים יועצים כלכליים או משפטיים ללקוח. לוביסטים אלה מייצגים 444 גופים, שמתוכם 38 הם ארגוני גג או איגודי חברות המאגדים בתוכם מספר רב של מיוצגים (לדוגמה, באיגוד המוסכים חברים יותר מ-5,000 מוסכים, ובפורום מוסדות התרבות בישראל ישנם 105 חברים). בהסתכלות על חלוקת ההתאגדות של הגופים המיוצגים, כמחצית מהגופים הם מלכ"רים – עמותות, רשויות מקומיות, אוניברסיטאות, בתי חולים, גופים סטטוטוריים וכדומה, והמחצית הנוספת הם גופים עסקיים למטרות רווח.

לצד הגופים המיוצגים על ידי לוביסטים מסחריים, ישנם ארגונים חברתיים רבים המייצגים עמדות שונות הנפוצות בקרב הציבור. לדוגמה, לצד לובי 99 הראוי להערכה רבה (גילוי נאות: כותב שורות אלה חבר במיזם מיומו הראשון), בדיונים רבים ניתן לראות ייצוג לגופים כמו התנועה לאיכות השלטון, צדק פיננסי, אדם טבע ודין, ידיד, עדאלה, שתיל והמכון הישראלי לדמוקרטיה. זאת, לצד נוכחות של חברי הכנסת, הממשלה ולוביסטים מסחריים. אותם ארגונים חברתיים פועלים כדי לייצג עמדות הרווחות בציבור החברים בהם או התומכים בהם, ונציגיהם נוכחים בדיונים רבים שעניינם משטר ודמוקרטיה או כלכלה וחברה.

במלים אחרות, התמונה שמשתקפת מפירוט המיוצגים בכנסת מורכבת יותר מ"הטובים נגד הרעים". יתר על כן, פעמים רבות לוביסטים מסחריים נמצאים משני צדי המתרס, לפעמים אפילו באותו דיון.

רגולציה היא לא "שגר ושכח"

הכנסת ה-20, שפיזרה את עצמה בסוף דצמבר 2018, היתה פעלתנית במיוחד. בעת כהונתה נחקקו רפורמות רבות והוסדרו תחומי פעילות רבים, בראשונה או מחדש. חלק מהרפורמות התקבלו תחת כנפי חוק ההסדרים וחלקן במהלך חקיקה רגיל, אך בכמעט כולן תהליך החקיקה היה מהיר יחסית.

המחשבה כי אפשר לקבל רגולציות חדשות על ידי צד אחד בלבד, בלי לערב בצורה משמעותית את הגופים עליהם תחול האסדרה, היא מחשבה שגויה ואינה מקובלת בספרות המקצועית והמחקרית על רגולציה. רגולציה מתעצבת בשיח שוטף עם הגורמים המושפעים ממנה, וכך גם מעוצב השיח בכנסת, בוועדותיה ובהנחיותיו של היועץ המשפטי לממשלה. ואולם, אף שהרגולציה מתעצבת בשיח עם כל הגורמים הרלוונטיים, השפה שבה היא מעוצבת אינה ברורה ואינה שגורה בפי כל. הדברים אולי נאמרים בעברית, אבל במשלב פרלמנטרי לחלוטין. כשם שאנשים נעזרים ביח"צנים כדי לקדם סיקור תקשורתי וכשם שהם נעזרים ביועצי מס בקשריהם עם רשויות המס, כך גם יש ערך לליווי המקצועי בכנסת על ידי מי שדובר את השפה המקובלת בה.

כל עסק או מלכ"ר הפועל בסביבה רגולטורית כלשהי חייב להיות ער לשינויים בתחום. לעתים יהיה עליו לעורר שינויים רגולטוריים כדי לעודד תחרות או להתאים את סביבת הפעילות, ולעתים יהיה עליו להתמודד עם הצעת רגולציה העלולה לסכן את הפעילות. תפיסתה של הכנסת כזירה מקצועית היא קריטית לצורך בייצוג בכנסת. הבנה זו מיושמת באופן הברור ביותר בקיומו של גוף דוגמת לובי 99.

בכנסת ה-20 שימשתי לוביסט מטעם חברת פוליסי וייצגתי, בין השאר, גופים מהמגזר הפיננסי. עבודה זו איפשרה לי להתרשם מקרוב ממה שמסתתר מאחורי הביטויים "עודף רגולציה" או "נטל רגולטורי". פעמים רבות מופגן זלזול בגופים עסקיים תאבי בצע על הבכי והנהי שהם משמיעים, אולם בנוגע למגזר הפיננסי לבדו נחקקו בכנסת ה-20 לבדה כ-50 חוקים, חלקם רפורמות ענקיות שיצרו תחומי פעילות חדשים (כמו נותני אשראי מוסדרים) או שינו את מבנה שוק הבנקאות בישראל (רפורמת שטרום). כלומר, בכל אחת משנות הפעילות של הכנסת הזאת התקבלו כ-13 חוקים הקשורים למגזר הפיננסי, וזאת לצד עשרות חקיקות משנה (תקנות) והוראות מצד הרגולטורים.

הדוגמה של המגזר הפיננסי נועדה להדגים את העומס הרגולטורי שעמו צריכים להתמודד הגורמים הפעילים בשוק הפיננסי, חלקם ותיקים וחלקם מחוללי תחרות. לפעמים כמה שינויים רגולטוריים נדונו במקביל בכמה ועדות בכנסת. הנהלת גוף שלא תשכיל להבין וללמוד את ההשפעות של מהלכים רגולטוריים על הפעילות ולא תנסה להתמודד עם ההוראות הללו למעשה תחטא לבעלי הגוף ולציבור הנהנים משירותיו, ואין זה משנה אם מדובר בפעילות עסקית, ציבורית או חברתית. פעמים רבות הנהלת חברה מבקשת להיעזר באיש מקצוע המבין את הזירה ואת דרכי התנהלותה.

ואכן, ברובם המכריע של הדיונים הרגולטוריים פועלים הגופים – ויהיו אלה מלכ"רים או תאגידים – להיות מיוצגים בדיוני הכנסת, לפעמים בעצמם ולפעמים באמצעות לוביסט. פעמים רבות, במקרים של רגולציה המשפיעה על הרבה גורמים קטנים, אף מוקמים איגודים לצורך הייצוג מול הרגולטורים והמחוקקים (למשל, ארגון יצרני נייר זכוכית, איגוד עמילי המכס וכדומה). כך קורה גם במקרים של רגולציה המשפיעה על ציבור רחב, כמו בתחומי הבריאות, הרווחה והפיננסים, שבדיונים בעניינם משתתפים גופים המבינים את חשיבות הדו-שיח הרגולטורי עם המחוקקים והרגולטורים ומנהלים את התהליכים בעצמם או באמצעות מייצג.

רחוק מהעין, רחוק מהלב

כפי שכבר נאמר, המקצוע לוביסט מוסדר אך ורק בחוק הכנסת וחל אך ורק בשטח הכנסת או בפעילות רשמית שלה, כלומר – כל פעילות ייצוג הקשורה בכנסת שאינה מתקיימת פיזית במשכנה אינה מחייבת רישום כלוביסט ולמעשה אינה מחייבת שקיפות כלשהי. זהו תחום הלובינג השחור.

מאחר שמקצוע הלוביסט סובל מתדמית בעייתית ומקונוטציה שלילית, תאגידים רבים וגם גופים השוכרים ייעוץ מעדיפים להימנע מתיוג של עבודה עם לובינג.  "יועץ אסטרטגי" או "יועץ תקשורת" נשמע טוב יותר  מלוביסט. אך בפועל, הלוביסט השחור פועל בדיוק כמו לוביסט, פרט לביקור בכנסת עצמה. הוא נמצא בקשר עם מחוקקים וצוותים פרלמנטריים, שולח מידע בשם הלקוח לוועדות ונפגש עם פקידים במשרדי הממשלה.

לוביסטים מהסוג הזה הם אלה שמנהלים את המשא ומתן הקואליציוני מטעם המפלגות, מייעצים למשרדי הממשלה, מופיעים בתקשורת כיועצים אסטרטגיים או יועצי תקשורת (אך חלילה לא כלוביסטים), ויש להם ארסנל לקוחות מרשים ומעניין. למרות זאת, בעיני הציבור הרחב יש רק "דמון" אחד – הלוביסט, והמצב הזה נוח לגורמים רבים מאוד במשק ובחברה הישראלית.

פעמים רבות מדי אנו שומעים מחוקקים המתארים בגבורה ש"הופעלו עליהם המון לחצים" אולם אינם מוכנים לפרט מי לחץ, כמה לחץ ומה המשמעות של "לחץ". הפרקטיקה הזאת מתחזקת את הדימוי שנוצר ללוביסט ואינה חושפת את התמונה המלאה בפני הציבור.

ישנו רק גורם אחד היודע להציג את מכלול הלחצים או האינטרסים שהוצגו בפניו – חבר הכנסת עצמו.

כשייצגתי אינטרס בפני מחוקק או צוות פרלמנטרי, פעמים רבות לא ידעתי מי דיבר עמם לפני ומי ידבר אחרי. אבל לפחות מבחינה ציבורית, קיומי אינו נשמר בסוד. כלוביסט, הפרטים שלי הופיעו בכל פרוטוקול ישיבה ובאתר הכנסת וכך גם הגוף הישיר המיוצג וגופים נוספים שלהם היתה לי הרשאת ייצוג ועשויים להיות מושפעים מנושא הדיון. בניגוד גמור ללוביסט השחור, הלוביסט החוקי מחויב להסביר את האינטרס שאותו הוא מייצג ועבור מי.

עם כינונה של הכנסת ה-22 – ואולי לקראת מערכת הבחירות לכנסת ה-23- הגיעה העת להפנות את הזרקור אל אלה הפועלים במחשכים.